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地方政府融资工具全解析

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在日前的《中国财政》上,刊登了财政部长刘昆在全国财政厅(局)长座谈会上的讲话文章。刘昆指出,严格落实省级党委和政府负总责的要求,始终树立风险意识和底线思维,在当前复杂形势下高度重视防范债务风险工作,不能因为应对疫情就不重视债务风险,不能因为财政困难就违规举债制造新的风险,绝不为解决短期问题而留下后遗症。

 

在最近几次的高级别会议上,也多次强调“不得新增地方债务”、“专项债严禁用于置换存量债务”、“特别国债严禁用于清偿政府拖欠的民营企业中小企业账款”;对地方债务工具的各项监管正在重启,意在进一步防范潜在的风险。

 

那么,如今地方政府和平台正在用的融资工具有哪些?各自的情况又如何呢?

 

地方债券:规模扩容,压力隐现

作为积极财政的主要资金来源,地方债券的发行规模从去年开始快速增长;2019年主要用于挤压隐性政府债务和调控地方支出结构,今年的则主要用于扩充政府投资,成为“六稳”工作的中坚力量。

 

近期财政部公布了上半年的地方债发行数据:2020年1-6月,全国发行地方政府债券34864亿元。其中,发行一般债券11139亿元,发行专项债券23725亿元;按用途划分,发行新增债券27869亿元,发行再融资债券6995亿元。地方债券的总规模已达到了241583亿元,剩余平均年限6.1年,平均利率3.50%。

 

但在债务规模攀升的同时,地方的财政收入却下降明显:地方一般公共预算本级收入51829亿元,同比下降7.9%;政府性基金收入增长停滞,地方政府性基金预算本级收入29888亿元,同比增长仅为0.3%。

 

考虑到2021年即将进入地方债券的偿还高峰期、专项债券的额度要有连续性还将持续1-2年,在财政收入增长乏力的情况下,短期内地方债券的容量已经见顶,各方面的压力都开始逐渐显现。因此,尽管我们在明年还能看到地方债券的规模进一步增长,但从宏观的角度而言,地方债作为政府投资发力的空间已经不大,且未来两年内出现新一轮财政改革是大概率事件。

 

PPP模式:监管趋严,法规难产

既然政府发行的债券始终是有限的,那么政府的融资需求必然会转移到其他方面;在市场持续宽松、缺乏资产后,日趋规范的PPP模式也正在回归,成为财政持续紧张下地方投资的新选项。

 

政府和社会资本合作(PPP)模式自2014年末推行以来,既曾广受欢迎,又曾饱受争议。虽然是地方政府开明渠、堵暗道,解决资金困境和引入专业企业的良好渠道,但其中仍有几个核心问题未能解决。

 

一是政府虽然保障PPP项目的财政预算,但始终不承认PPP项目是政府债务。

PPP模式自带融资属性,是解决财政资金不足的手段之一;大部分的PPP项目也需要政府付费或者政府补贴才能达到收益的要求。但是,财政部门一直把PPP项目形成的债务剔除在政府债务之外;认为PPP项目的付费是基于提供的服务所产生,在其提供的公共服务未履行的情况下不符合债务的定义。

 

此举虽然从数据统计上降低了政府债务率,但实际上并没有减少政府潜在的付费义务,并且将项目潜在的风险进一步推高,造成了更高的沟通、风险、融资成本,使得PPP项目的总成本居高不下。

 

二是现行体制下PPP项目的成本始终高于政府投资。

由于PPP模式的潜在风险问题未能解决,并且社会融资的成本始终高于政府投资,这就使得绝大部分的PPP项目总成本是高于政府投资的。财政部部门所规定的“物有所值评价”只是流于形式,并不能真正的降低政府支出的成本。至于纯服务性、运营性的项目,则完全可以通过政府购买服务、委托运营的模式实现,不必采用PPP模式。

 

因此,无论是政府还是社会资本,在地方财政或者融资平台能够负担的情况下,都不会优先选择成本高、流程长的PPP模式;这一趋势在专项债额度扩容后显得尤为明显,往往是专项债额度不足的地区才会考虑PPP模式。

 

三是PPP模式的法律障碍、行政障碍始终未能解决。

PPP项目的周期长达10-30年,必须要有一套成熟的体系才能保障项目顺利运行、进行再融资。但是,PPP模式的法律法规依然缺失,曾经信誓旦旦要出台的《PPP条例》至今渺无音信,给PPP模式的前途再次蒙上阴影。

 

综合来看,虽然PPP项目的落地规模已达到10.2万亿,但在没有很大改革的情况下,PPP模式不太可能再次出现大规模的增长;成为地方政府非常规、但可选择的非标准政府投资模式。

 

城投债券:宽松已尽,前路未卜

长期以来,地方政府的工作目标与可用财力间存在很大的缺口;为了解决这个问题,各地政府纷纷通过设立融资平台公司、进行社会化融资的方式来筹集资金。其中最有代表性的,就是这些地方融资平台发行各类债券,即“城投债”。

 

在2019年,各品种城投债发行数量总计达到4,098只,存量规模已接近9万亿;在2020年的“疫情经济”后,城投债进一步宽松的趋势明显,上半年城投债发行规模为2.13万亿,净融资规模约1万亿,双双创出历史新高。这总量逼近十万亿的公开债务,再次成为了监管聚焦的重点;未来的城投债何去何从,逐渐产生了新的疑问。

 

首先是宽松已尽。

7月22日,路透北京报道中国央行认为近期没有必要进一步放宽货币政策,但将维持金融条件宽松以支撑全球第二大经济体复苏。结合近期蠢蠢欲动的股市与死灰复燃的影子银行,城投债进一步加码的可能性不大,综合考虑地方债务的风险,一些存在潜在风险、债务率过高的平台可能将被重点监管,整体上、无差别的宽松走到了尽头。

 

其次是债市走低。

在股市欣欣向荣之时,不少资金也流出了债市,使得近期的债市逐渐走低。考虑到接下来还将有地方专项债债券发行的小高峰,城投债进一步宽松的可能性实在不大;近期有许多城投债取消了发行,进入了观望状态,静待新一轮的发债窗口期。

 

同时,政策性债券提上日程。

城投债本身是相对市场化的,资信高的平台更受青睐,但行政级别低、资信低的平台则很难在市场上进行募资。这虽然符合市场规律,但却不符合基建投资的规律,无法实现基建补短板、有效投资的目标。因此,近期国家发改委和政策性银行动作频频,再次将政策性债券提上日程;在市场化债券发行收紧的同时,很可能我们将看到政策性的债贷组合快速增长,实现管控风险与支持基建投资的宏观目标。

 

因此,下半年的债市可能非常精彩;2020确实是不断见证历史的一年。

 

亿博国际平台租赁:全面收紧,旧雷未清

今年6月,银保监会印发《关于开展银行业保险业市场乱象整治“回头看”工作的通知》,明确指出,要持续深入开展宏观政策执行、股权与公司治理、业务经营、影子银行和交叉金融业务等领域违法违规问题排查,对打着“金融创新”幌子花式翻新的违规行为,依法严肃处理。

 

这一监管趋势在之前就已明确;此前银保监会下发《关于亿博国际平台公司风险资产处置相关工作的通知》中对亿博国际平台公司提出了“三位一体”的工作目标,重点是要求亿博国际平台公司加大表内外风险资产的处置和化解工作,其次对压降亿博国际平台通道业务提出了明确的要求,再次为要求亿博国际平台公司压降违法违规严重、投向不合规的融资类亿博国际平台业务。

 

同样在6月,银保监会发布了《融资租赁公司监督管理暂行办法》,把融资租赁纳入了银监会管理;同时要求按照“补短板、严监管、防风险、促规范”的原则,通过加强和完善融资租赁公司的事中事后监管,引导行业规范有序发展。

 

这意味着亿博国际平台贷款与融资租赁都将全面收紧,无法再成为地方平台新增债务的主力渠道;然而新增虽然被遏止,过去几年已经投放的债务与其中隐含的风险将如何化解,依然是个很大的问题。尤其是一些负债率高、财政收入下降严重的地区,一旦宽松不再,极易再次出现非标违约风险,值得我们高度警惕。

 

定融产品:引起重视,现状复杂

自2018年“去杠杆”后,地方政府与融资平台的债务压力快速增长;如何维持现金流的持续、保障不出现债务问题就成为了重要的任务。另一方面,监管开始要求项目投资落实资本金,地方融资平台在债务高度紧张之时的资本金从哪里,也成为了一个难题。

 

从那时开始,许多行政级别不高、融资相对困难的地方开始通过私募发行定向融资产品,直接向合格投资人进行认购。这类定融产品往往存在风险高、资金管理不规范等诸多问题,由于可作为资本金使用,其融资成本通常在8%以上。

 

由于定融产品往往在当地直接募集资金,因此在宣传中往往用当地政府的信用来背书,再次构成了地方隐性债务。并且这类定融产品的期限比较短,往往在1-2年,虽然解了地方政府的当下之急,但对未来的地方债务偿还造成了新的压力,也让未来地方债务的情况蒙上了新的阴影。

 

结语

地方政府融资工具千千万,但变来变去还是离不开地方政府信用与地方财政。在积极财政与财政收入下降带来的缺口中,债务问题再次走向台前,成为了舆论的焦点;但从整体上来说,其实也不并不是坏事,毕竟积累至今的地方债务问题,已经远不是地方政府自己能够解决的了。

 

当下最重要的,依然是风险管控;只要不出现风险事件,地方债务就仍然在可控范围之内。


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